Sporno podeljevanje testnih frekvenc 5G

Forum za digitalno družbo je na zaprosilo Komisije za nadzor javnih financ Državnega zbora Republike Slovenije pregledal dodelitev radijskih frekvenc za izvajanje raziskav in za razvijanje ter preizkušanje inovativnih radijskih tehnologij 5G in se opredelil do prihodnje rabe radijskega spektra za tehnologije 5G.

Forum je za Komisijo za nadzor javnih financ pripravil strokovno mnenje, ki ni namenjeno in ni podlaga za uvedbo postopkov zoper kogarkoli. Mnenje temelji na informacijah javnega značaja in javnosti dostopnih informacijah, ki jih je Forum med drugim pridobil od Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije in družb, ki jim je ta izdala odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za preizkušanje novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov. 

Forum je mnenje pripravil že pred časom, povzetek pa objavljamo zaradi izraženega interesa javnosti. Forum ne prevzema odgovornosti za kakršnakoli nadaljnja ravnanja kogarkoli, ki bi temeljila na tem mnenju, in ne more dati zagotovil, da pristojni organi v drugih postopkih, upoštevajoč vso obstoječo dokumentacijo, ne bi odločali drugače, kot kažejo ugotovitve v mnenju Foruma.

Povzetek ugotovitev o postopkih Agencije 

Forum najprej podaja povzetek ugotovitev glede podelitve radijskih frekvenc za preizkušanje tehnologije 5G. Ugotovitve temeljijo na informacijah in pojasnilih, ki jih je prejel od Agencije in podjetij, ki jim je Agencija podelila radijske frekvence, izjavah direktorice Agencije na seji Komisije za nadzor javnih financ in na lastni analizi. Forum na tej podlagi v zvezi s postopki Agencije podaja naslednje ugotovitve:

  • podelitev radijskih frekvenc za preizkušanje novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov za določeno časovno obdobje brez javnega razpisa je skladna z zakonom. Zakonodaja podelitve radijskih frekvenc z javnim razpisom za ta namen ne predvideva;
  • zakonodaja za uporabo radijskih frekvenc za preizkušanje novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov določa odmero sorazmernega enkratnega plačila. Višina enkratnega plačila ne odstopa bistveno od zneskov, ki jih zaračunavajo nacionalni regulativni organi v drugih državah članicah EU;
  • Agencija je z izdajo odločb o dodelitvi radijskih frekvenc družbama AMZS in BTC po mnenju Foruma kršila določbe 35. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1), ker njuni vlogi nista bili popolni in nista vsebovali zakonsko zahtevanih informacij;
  • Agencija je z izdajo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc družbi BTC v frekvenčnem pasu 700 MHz po mnenju Foruma kršila določbe drugega odstavka 53. člena ZEKom-1, ker: 
    • evropski projekt Interreg – InnoHPC, ki ga je v dopisu navedla družba BTC, ni povezan z razvojem in preizkušanjem nove radijske tehnologije 5G, 
    • družba BTC ni bila partnerica na projektu Interreg – InnoHPC, 
    • družba BTC ni predložila dokazila o odobritvi evropskega projekta oz. dokazila o pridobitvi evropskih sredstev;
  • Agencija je z izdajo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc družbi BTC v frekvenčnem pasu 3400 – 3800 MHz po mnenju Foruma kršila določbe drugega odstavka 53. člena ZEKom-1, ker: 
    • je družbi BTC odločbo izdala za obdobje treh let do 28. maja 2021, čeprav se projekt Interreg – InnoHPC zaključi 30. junija 2019, 
    • evropski projekt Interreg – InnoHPC, ki ga je v dopisu navedla družba BTC, ni povezan z razvojem in preizkušanjem nove radijske tehnologije 5G, 
    • družba BTC ni bila partnerica na projektu Interreg – InnoHPC,
    • družba BTC ni predložila dokazila o odobritvi evropskega projekta oz. dokazila o pridobitvi evropskih sredstev;
  • Agencija je z izdajo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc družbi AMZS po mnenju Foruma kršila določbe drugega odstavka 53. člena ZEKom-1, ker:
    • je družbi AMZS odločbo izdala za obdobje treh let do 13. julija 2021, čeprav se projekt Interreg – RADAR zaključi že 31. maja 2021,
    • evropski projekt Interreg – RADAR, kot izhaja iz javno dostopnega opisa projekta, ni povezan z razvojem in preizkušanjem radijske tehnologije 5G (tudi pri projektu H2020 – BRAVE iz javno dostopnega opisa projekta ni razvidno, da bi bil povezan z razvojem in preizkušanjem radijske tehnologije 5G);
  • Agencija v postopkih izdaje odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za preizkušanje novih tehnologij 5G (v okviru evropskih razvojnih projektov) po mnenju Foruma ni ravnala v skladu z določbami prvega odstavka 33. člena ZEKom-1, ker njeni postopki niso bili nediskriminatorni, pregledni, objektivni in sorazmerni;
  • Agencija vlagateljev ni obravnavala enako, ker od vseh, kot izhaja iz prejetih informacij, ni zahtevala oddaje popolne vloge, dokazil o izpolnjevanju (zakonskih) pogojev, brez utemeljenega razloga jim je dodelila različno široke frekvenčne pasove in neenako jih je obravnavala glede na vir financiranja;
  • Agencija je v nasprotju z lastnimi usmeritvami družbama AMZS in BTC dodelila celotni razpoložljivi spekter širine 390 MHz v frekvenčnem pasu 3400 – 3800 MHz in družbi BTC celotni razpoložljivi spekter v frekvenčnem pasu 700 MHz. Odločitev je bila še posebej sporna v primeru družbe BTC, ne glede na omejitve v obeh odločbah o dodelitvi radijskih frekvenc, ki ji je dodelila celotni frekvenčni pas na območju poslovne cone BTC City Ljubljana, kjer bi za preizkušanje tehnologije 5G lahko bila zainteresirana še druga podjetja;
  • pri dodelitvi radijskih frekvenc družbi BTC se postavlja še vprašanje, če do frekvenc ni bila upravičena le njene hčerinska družba AV Living Lab, ki upravlja s testnim poligonom;
  • pri diskriminaciji vlagateljev glede na vir financiranja je imela Agencija podlago v določbi 53. člena ZEKom-1, ki jo je pristojno ministrstvo ob zadnji noveli v zakon vneslo na predlog Agencije. V tem delu je Agencija ravnala skladno z zakonom, a izpostavljamo, da takšna zakonska ureditev ni v javnem interesu, ne spodbuja raziskav in inovacij, je diskriminatorna in omejuje konkurenco. Predstavlja lahko oblastno omejevanje konkurence v smislu določb zakona, ki ureja preprečevanje omejevanja konkurence, ali vodi v nedovoljene državne pomoči, kar je po mnenju Foruma (lahko) neskladno s pravom EU.

Priporočila glede podeljevanja radijskih frekvenc za preizkušanje 

Na podlagi pregleda postopkov Agencije, lastnih ugotovitev in dobrih praks v EU Forum podaja naslednja priporočila:

  • 53. člen ZEKom-1 se spremeni tako, da se izdajo odločb o dodelitvi radijskih frekvenc omogoči za izvajanje raziskav in za razvijanje ter preizkušanje inovativnih radijskih tehnologij ne glede na vir financiranja. Veljavnost začasnih odločb se omeji na največ eno leto, kar je v skladu s prakso v drugih državah članicah EU. Alternativno se podrobno ureditev izdaje odločb za tovrstne namene lahko prepusti regulatorju;
  • v 53. členu ZEKom-1 predlagamo ločitev začasnih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc, ki se sedaj ločujejo na tiste za meritve, atestiranje in druge preizkuse radijske opreme in za preizkušanja novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov, v dve novi kategoriji, ki se ločita glede na aktivnosti in namen uporabe (tudi glede na zrelost tehnologije) ter različne obveznosti in omejitve vlagateljev pri vključevanju tretjih oseb in javnosti:
    • za inovacije in raziskave (namenjeno za raziskave, razvoj in testiranje): uporaba bi bila namenjena vlagateljem, ki razvijajo inovativne radijske naprave ali opremo ali izvajajo akademske ali znanstvene raziskave. Vključevala bi tudi testiranje opreme za različne namene (op. meritve, atestiranje in drugi preizkusi radijske opreme), ki ga že omogoča 53. člen ZEKom-1 z največ 90-dnevnimi dovoljenji;
    • za demonstracije in preizkušanje (namenjeno za demonstracije in preizkušanje nove opreme): uporaba bi bila namenjena vlagateljem za začasno in netržno uporabo radijskega spektra za preizkušanje in prikaz uporabe novih sistemov, radijskih konceptov, aplikacij ali storitev;
  • predlagamo aktivno promocijo in spodbujanje zainteresiranih strani, da v Sloveniji preizkušajo in demonstrirajo uporabo nove radijske tehnologije, ki naj jo izvaja Agencija v okviru svojih rednih aktivnosti. Agencija naj za ta namen pripravi ustrezne podlage, promocijsko gradivo, namensko spletno stran in zagotovi večjo preglednost informacij in postopkov o izdaji odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za te namene.

Priporočila glede prihodnjega upravljanja področja digitalne družbe 

Forum je pregledal aktualne postopke priprav za podelitev radijskih frekvenc za tehnologije 5G. Agencija s postopki ponovno zamuja, kot je že s podelitvijo radijskih frekvenc v 800 MHz pasu. Slovenija ni v koraku z državami članicami EU, ki si prizadevajo za čim prejšnjo podelitev radijskega spektra, namenjenega 5G, in se pospešeno pripravljajo na uvedbo nove tehnologije v letošnjem letu ali najpozneje prihodnje leto. Države, ki želijo slediti ambicioznim ciljem Akcijskega načrta 5G za Evropo in najagilnejšim državam v svetu, so radijski spekter za 5G podelile že leta 2018 ali pa ga bodo v prvi polovici letošnjega leta. 

S prepoznim sprejemanjem strateških dokumentov, ki premalo upoštevajo mnenje zainteresirane javnosti in niso dovolj strokovno pripravljeni, in nato še z dodatnim zamujanjem pri izvajanju načrtov, se Slovenija utrjuje v skupini držav, ki najrazvitejšim vse težje sledijo. To ima širše negativne gospodarske učinke, zmanjšujejo se naložbe v infrastrukturo in ovira nadaljnji razvoj mobilnih komunikacij. Razvojno zaostajanje pomeni tudi dolgoročno nižje prilive v državni proračun in s tem oškodovanje javnih financ — tako neposredno z manjšimi prilivi v državni proračun kot posredno prek nižjih naložb v infrastrukturo, manjšega obsega opravljenih storitev in s tem manjših fiskalnih prihodkov ter s počasnejšim razvojem drugih dejavnosti.

Upravljanje z radijskim spektrom je bilo zmeraj pod velikimi pritiski. Brez jasne državne politike se strategije, zakonodaja in regulacija prilagajajo parcialnim interesom. Zaradi tega se že vrsto let odlaša z ureditvijo upravljanja Agencije. Sedanje stanje namreč ustreza interesnim skupinam, ki s kroženjem istih kadrov na pristojnem ministrstvu in Agenciji državo ohranjajo v brezizhodnem začaranem krogu.

Sporni postopki Agencije pri podeljevanju radijskih frekvenc za preizkušanje novih tehnologij 5G in zapleti pri pripravi strategije upravljanja z radiofrekvenčnim spektrom nakazujejo na širši problem delovanja slovenskega regulatorja. Ne gre le za njegovo nesuverenost in neustrezno vodenje. Neurejeno stanje na področju upravljanja z radijskim spektrom je del širšega problema odsotnosti nacionalnih politik in medresorske koordinacije na področjih, ki jih regulira Agencija. 

Forum podaja naslednja priporočila:

  • oblikovanje nacionalnih politik, ki bodo odražale javni interes in bodo deležne širokega konsenza. Te bodo določale usmeritve za pripravo kakovostnih strategij in zakonodaje na področjih, ki jih regulira Agencija. Brez tega bo slednja še naprej talec interesnih skupin, kapric državnih uradnikov in ministrov ter neustrezno vodena;
  • vzpostavitev strokovne medresorske koordinacije, ki bo na ravni kabineta predsednika vlade skrbela za pripravo in izvajanje nacionalnih politik in projektov na področju digitalne družbe; 
  • sanacijo stanja na Agenciji in ureditev upravljanja nacionalnega regulativnega organa po zgledu drugih držav članic EU (kolektivni organ!). Predlagamo večjo preglednost in upoštevanje regulativnih načel pri delovanju Agencije in obvezno presojo učinkov ključnih ukrepov, ki bo podlaga za kakovostnejšo regulacijo.

Celotno mnenje je bilo posredovano Komisiji za nadzor javnih financ.